刘怡：政府信用体系建设与PPP规范发展

(北京大学教授、博士生导师，北京大学PPP研究中心执行主任)

遇到一些问题，在我请教各个专家当中遇到各种挑战，有些是善意的提醒，有些是直接的挑战。比如说GDP与PPP发展的机会是相关的吗?GDP大，发展就会大。GDP大的地方，PPP做成功的机会大，但是GDP小的地方，做PPP意愿大。这是我遇到的几个直接挑战，还是挺难去回答的。我们应该如何解决这样的一些重大的问题。我们拿什么样的数据与指标，比如说金融指标，要不要给地方政府贷款，要不要给予支持，我们拿什么样的数据来说是合适的。

在这个过程当中，我们会发现有很多值得考虑的问题。比如就财政来看，不止是一般公共预算是地方财力，2015年之后地方政府有四个预算，包括一般公共预算、国有资产经营与社会保障预算，这些是不是地方政府用于支持发展能力呢?我们看起来基础问题包含了很多，包括一般公共预算，比如说一般债是一般公共预算来支持的。

地方政府从经济发展当中，得到一些收入，这些收入除了上缴中央，地方有财力状况。我们看到每个地方财力非常不同，得到税收是差异性。去掉中央拿走，地方情况是千差万别。是不是GDP越高的地方，它的发展机会越多，还是容易做好?还是经济越是不发达的地方，越有发展意愿?这样的问题会支撑体系的问题。

从这样的一个图，大家可以看到中央财政的收入与支出，占全国的财政收支比重非常明显的变化。比如说1994年变现为分税制改革，变为更加强大的中央政府，中央政府占到所有的比重50%，而支出不到15%。因此，大家可以看到，中国还有非常强大的中央政府，对地方的转移支付。大家可以看到红色部分，是税收返还，蓝色部分是专项转移支付，而且蓝色部分是一般性转移支付。因此，我们考察地方可支配财力的时候，非常显著的看到，不仅从得到税收当中的获得收入，还从上一级政府当中得到转移支出。我们考察地方财力时是非常复杂，不是非常简单的概念。

我们会观察到，其实在市场上，比如说万德数据库当中，我们看到各个地方政府融资成本不一样，大家可以看到既有很高的一些省，也有相对比较低的省。因此，市场是数据说话，你看到市场给你这样的一个答案，你有什么样的水平成本融资，是市场决定的。市场怎么判断的地方信用呢?他们也要做尽调，他买基金、买地方债的时候，要看地方的判断，自己做尽调，看地方政府是不是有还款能力。所以，我们会看到这些数据反映出来我们的状况。

当然我们要看资产存量，表达了我们的发展意愿。把发展意愿跟成本相结合，会构成这样的基本判断。我们可以看到地方政府手里面所持有债务期限余额不一样，有些更长，有些可能更短，也都体现在市场能力上，表现出来的一些差异。因此，我们要进行判断的时候，我们可能要指数化的一些东西，或者我们希望指数一些东西，因此我们从五个维度来进行这样的判断。比如说经济发展情况、PPP现在的状况、财政收支、政务债务以及公共服务。我们把这些数据，比如说我们用这样的体现来反映，比如说经济发展用一些宏观数据来进行反应，把现在PPP概况，有的项目数以及投资额的数，来进行判断。财政收支的宏观数据，也可以找到，我们有地方政府债务，以前有的、新增的专项债、一般债的情况，以及提供公共服务的数据都进来，把这些所有的数据都进行指数化。在专家确认的体系下，我们会得到PPP的指数。这是我们现在做的工作，应该在这周末的时候有初步成果。

这个成果可以让我们看到，各个地方政府在不同权重下，在数据下，我们可以更细到每个市每个县，用这样数据来反映地方政府的信用，反映每个地方PPP发展的机会，用这样的方法努力把这些数据量化出来。

我认为未来的方向角度讲的话，未来是充满了风险，也是机会与挑战并存。核心方向是政府支出全面绩效管理。大家都知道昨天深改组通过全面实施预算实施意见，从这个意见当中，我们可以知道要树立正确的政绩观是重要的。我把搞实践的学生叫过来，讨论他们的案件，我了解过程当中，发现合规是任何咨询机构都可以帮助这些机构拿到的，但是合规之下真实状况需要认真分析的。分析需要我们更加细致的管理。我认为所有交易达成过程当中，所有地方政府要求，GDP增长量、税收量、就业机会量，国有企业、私营企业都告诉政府，我可以达到。中国以GDP驱动、税收驱动的官员晋升体系，都是非常值得关注的问题。

其实我自己更多的研究税收，从根本上改变地方的激励机制角度入手。因为时间可能马上到了，刚才大家都提到了在贸易战背景下发展国内经济、消费，包括生产服务型的消费与个人消费内容，核心都要有根本的激励机制的转变。我希望激励机制的转变，可以通过税收原则的变化来实现。

简单讲一下，在这样的框架下，比如说中石油管道运输线，我们可以看到税收产生在什么样的地方?税收在企业注册地。整个过程当中我们可以发现，只有注册地可以得到税收，因为地方政府重点是招商引资，可以带来GDP的事业。我们看到只有新疆与上海得到收入，沿途10几个省都得不到，原因是他们不是注册地。而我们有这样的经历，比如说互联网贸易，这是杭州租车的经历，可以看到越来越多电子商务的发展，越来越多新兴发展，比如说租车服务，一天租车400多块钱，我得到两张发票，一个是平台服务，一个是在杭州落地的一百多块钱的费用，可以看到过程当中招商引资导致的扭曲是非常严重。

因此，我主张根本改变政府的激励机制，改变地方政府的信用，改变传统发展产业的思想，把原则改变成为消费的原则进行重新的考量。如果税收从生产型原则转向消费型原则，有新的格局。大量测算反映出来，我们要真正刺激消费，而不是生产，一定是税收原则的真正调整。比如说北京，在消费原则下，占到全国总量2.5%，生产力原则下5.6%，上海是相似的情况。相反的话，我们转向消费原则进行确认的话，山东是7.26%，而不是生产力原则下的5.38%。有了这样的转变之后，我们会看到中国一个新的发展格局。在这样的格局下，2014年的数据来看，我们可以看到生产力原则，税收归属是这样的状况，转向消费原则上，税收更加均衡。从发展来说，传统生产型的事业为核心，转向以消费为主导的事业，地方政府服务于企业，转向服务居民，会给中国带来新的格局，体系也可以建立。

我希望这是一种契机，希望有效的政府，在这样的背景下经济获得新的增长。