非经营性基础设施PPP项目的付费机制一直是争议的焦点，如何界定非经营性基础设施所产生社会效益的大小，从而决定付费多少一直是众多专家关注的问题。影子收费机制具有良好的风险分担机制，兼具能平滑政府支出的众多优点，未来预计会成为非经营性基础设施PPP项目发展的方向。

 

　　一、定义、运作结构、风险分担机制与优点

 

　　1. 定义

 

　　影子收费指政府特许民间资本负责公益性基础设施的融资、建设和运营，且民间资本不对基础设施的使用者收费，而是由政府根据基础设施的使用状况对民间资本在经营期内以财政资金或其他形式支付费用。这种模式一般适用于非经营性的公益设施如普通公路、农业基础设施、污水处理等项目中。

 

　　2. 运作结构

 

　　影子收费本质是PPP模式下的一种回报机制，属于政府付费。影子收费模式下政府付费的多少是由基础设施建设完成、运营后，政府视其产生的社会效益做出评估而确定的，其回报机制设计的核心是由政府从基础设施建设产生的社会效益中，以部分现金流的方式，给予投资方回报。影子收费融资的运作一般采取授予设计—建设—融资—运营特许权的形式或BOT的形式，在运营期间，运营方或社会资本不对使用者收费，而是政府根据使用者的多少或其产生社会效益的大小付费。

 

　　3. 风险分担机制

 

　　目前，英国对影子收费机制的设计倍受推崇，其在设定结构时遵循如下两条标准。

 

　　第一，支付费用的多少根据社会效益的大小而定，但有最小支付与最大支付，在充分保障社会资本收益的同时，又兼顾了政府的财政承受能力。

 

　　第二，支付结构中不只考虑经济效益，而将多种因素纳入在内，综合考量社会效益。

 

　　4. 优点

 

　　由影子收费的运营模式可知，政府并不是一次性付费的，而是根据测算的社会效益大小，按年支付费用，这种融资模式可以减轻政府支付的压力，平滑政府支出，且能为社会资金提供低风险的投资渠道。

 

　　二、影子收费适用于非经营性基础设施

 

　　1. 基础设施的分类：经营性、准经营性、非经营性

 

　　根据基础设施是否具有收费机制或者是否有可预计的、显性的现金流，可将其分为经营性、准经营性及非经营性三种。

 

　　具体而言，经营性基础设施一般都有收费机制，而且通过自身的经营可以产生经营利润，因此在PPP项目回报机制设计中可以采用使用者付费，这意味着政府可以通过市场化的手段来配置经营性基础设施资源，通过动员社会投资来进行经营性基础设施建设。

 

　　准经营性基础设施往往也具有收费机制和一定的现金流入，但由于这部分基础设施的公益性，其自身运作产生的现金流并不能完全覆盖其成本，并不能完全通过市场化机制来进行运作，需要由政府通过优惠政策或给予适当的财政补贴等措施，维持其正常运行，对于这部分基础设施而言，在PPP项目中其回报机制通常表现为政府的可行性缺口补贴。

 

　　非经营性基础设施完全是公益性项目，在城市生活中不可或缺，完全需要政府提供，且不能有收费机制。这就意味民间资本因为极大的投资不确定性不愿意参与，另一方面政府也不会将这类项目完全交给民间资本进行运营，在这种背景下影子收费的回报机制应运而生

。

　　2. 非经营性基础设施的特点催生影子收费机制

 

　　非经营性基础设施具有很强的公益性与社会效益，其对社会经济发展具有很强的带动作用。但非经营性基础设施的建设对资金需求量大，动辄以十亿、百亿为单位，而且其建设周期长，属于典型的资金投入大、公益性强、无现金流产生的项目，需要以政府为主体进行投入，且有明晰的回报机制设计才可以进行。在此背景下，影子收费机制可以保证政府和民间资本双方风险共担，且能为民间资本提供保底收入，较好地解决民间资本对公益性强、无经营收入项目望而却步的现象。

 

　　三、政策建议

 

　　由上述可知影子收费适用于非经营性基础设施PPP项目中，因此在公路、农业水利基础设施的PPP项目中具有广阔的适用空间。虽然这一模式具有良好的风险分担机制，但仍需进一步完善。

 

　　第一、应明确影子收费模式的法律地位。

 

　　第二、建立相关的统计机制及数据库。

 

　　第三、建立完备的交接机制，抑制社会投资主体的“道德风险”。