地方政府投融资平台的兴起、衰退、转型与PPP模式的推广有着内在的联系，转型后的投融资平台与PPP模式的推广是互补、合作的关系，而非竞争、替代的关系。

 

　　一、地方投融资平台与PPP是互补而非替代

 

　　所谓地方政府投融资平台，是指各级地方政府成立的以融资为主要经营目地的公司，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司。本质上是政府给予划拨土地、股权、规费等资产，包装出来的资产和现金流上可以达到融资标准的公司，但其资金投向不明晰、收支不平衡，把资金主要投向市政建设、公共事业等项目。其具体发展过程如下。

 

　　(一)发展三阶段 ：贷款、信托、城投

 

　　1、投融资平台资金来源的三驾马车

 

　　投融资平台进行基础设施融资由来已久，但是发挥主导作用则是2008年后。2009年初人行与银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具。在这一背景下，地方投融资平台举债规模暴增，其投融资模式为：政府以自身信用及项目收益作为偿债担保，通过融资平台的名义进行银行贷款、信托、城投债等外部融资，然后将资金投向基础设施建设投资、土地开发等项目，同时通过土地或现金注资、财政补贴等方式支持融资平台项目建设，项目完工出售后形成的收益，除返还融资平台成本和管理费外，剩余部分形成地方政府财政收入并注入下一轮项目建设中。

 

　　2、贷款、信托受限，城投债风景独好

 

　　由于地方政府投融资平台融资状况很不透明，风险持续累积，因此2010年以后银监会对融资平台贷款风险的监控不断加强，各种监管意见不同出台，限制新增地方政府融资平台借款，信托投资渠道也受到监管政策影响收紧。在这一背景下，城投债的发行规模从2008年的不足1000亿增加至2014年的1.8万多亿。

 

　　3、融资平台步入转型期

 

　　在2014年城投债的规模达到1.8万多亿元后，地方债务风险持续累积，为此43号文出台，不断强化对地方债务管理的力度，理论上新发的城投债不再属于政府债务，在此背景下，地方政府投融资平台步入衰退转型期。

 

　　(二)投融资平台开始转型，PPP模式兴起

 

　　1、各项监管及新预算法促平台转型

 

　　自2008年以来，地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，在这一过程中出现以下几方面问题：

 

　　第一，政府担保过多，融资平台负债过高、资金投向不清晰。

 

　　第二，增加了政府的隐性负债。

 

　　第三，地方政府通过投融资平台大规模借贷的行为，制约了宏观货币政策的调整空间。

 

　　第四，城投债出现违约。

 

　　在融资平台债务风险高企的同时，PPP模式获得中央首肯与推广。2015年1月1日，预算法新规开始执行，切断了隶属于政府的融资平台公司特别是城投公司依靠土地和政府及财政信用融资的渠道，进一步强化了43号文件促进PPP模式参与基础设施和公共服务运营的精神。可以说，预算法新规促进了PPP模式的推广与融资平台的转型。

 

　　2、PPP模式获得中央肯定，逐渐兴起

 

　　2014年10月颁布的“43号文”，明确提出剥离城投公司的政府融资职能，提出“推广使用政府与社会资本合作模式”，这实际上为地方投融资模式的转变和PPP模式的发展埋下了种子。2014年11月和12月，财政部和发改委分别颁布了《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》和《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，标志着PPP正从理论走向实践。2014年12月，财政部成立PPP中心，着手PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等，并公布首批示范项目。

 

　　从2015年6月到2015年12月，在中央的顶层设计明确之后，地方掀起了一阵PPP热潮。2016年一季度PPP继续快速发展，取得了丰硕的成果。经过两年的发展，PPP模式进入井喷式发展阶段。

 

　　(三)投融资平台与PPP模式均是管理与融资的方式

 

　　1、一分为二看待融资平台的问题

 

　　对融资平台的问题应当一分为二地看待，不能一棍子打死。融资平台的兴起有其特殊的原因，在过往中也为我国经济的增长与稳定发挥出了重要的作用，目前正处在转型中。虽然新《预算法》实施后，地方投融资平台的融资功能被剥离，但仍有一部分融资平台可以自负盈亏、现金流充足，其收入可以覆盖负债，作为一种已经发展得相当成熟的平台，具有其一定的优势，自然重新承担起地方政府稳增长、促投资和解决城镇化资金缺口的重任，相信这些融资平台转型后仍能发挥稳定经济增长的作用。

 

　　2、转型后的投融资平台对PPP模式的推广意义重大

 

　　不须讳言，PPP模式会得到大力推广并将迅速发展，但从其规模总量及发展前景看，其仍只是地方基建及市政建设的补充手段。2016年2月2日，《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提到鼓励成立城镇化投资平台，从对融资平台继续扮演地方政府融资角色的消极态度转向略积极的态度。因此PPP模式与原有的投融资平台是合作而非竞争，是互补而非替代的关系，二者均是我国现行政治经济体制下的管理与融资方式。

 

　　3、转型后的投融资平台可以社会资本方的身份参与PPP项目

 

　　2015年5月，财政部、发改委、人民银行三部门联合发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》，进一步阐释了推广PPP的重大意义，另外还放开了融资平台参与地方政府PPP项目的限制，规定已经建立现代企业制度、实现市场化运营的融资平台公司，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。

 

　　二、转型后的融资平台与PPP结合的模式

 

　　(一)作为社会资本直接参与

 

　　(二)作为政府代表方参与

 

　　(三)作为担保方参与

 

　　(四)以参加产业投资基金或PPP基金的形式参与

 

　　三、现行模式存在的问题及防范

 

　　(一)投融资平台与PPP结合的问题

 

　　投融资平台与PPP结合虽然能起到增信等作用，但仍存在不少问题。第一，鱼目混珠现象严重，有部分投融资平台仍希望借助PPP名义保留为地方政府融资的功能。第二，角色定位不明晰，一些转型后的投融资平台既可以作为社会资本方，又可以作为政府代表方，还可以作为政府担保方参与PPP项目，角色定位处于混乱的状态。第三，权责利不清，转型后的融资平台仍易受当地政府主导，其资金投向是以公益为主还是以盈利为主并无明确导向。

 

　　(二)防范措施

 

　　1、合理定位地方政府投融资平台角色;

 

　　2、充实实收资本，健全公司法人治理结构;

 

　　3、明晰地方政府对投融资平台的权责利。