今年以来监管部门对地方政府债务的管控从严，城投平台在信贷、债券、非标等再融资渠道都受到新一轮监管收紧，其中尤以银保监会发布的《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》(银保监发[2021]15号，简称“15号文”)关注度最高。这份文件强调了严禁新增地方政府隐性债务、妥善化解存量地方政府隐性债务、强化风险管理、强化监管监测工作、严格依法问责机制五大方面。“15号文”对城投公司的投融资产生巨大影响，引发市场高度关注。 针对“15号文”，由中国政信研究院、政信产业联盟联合主办的《政信微论坛》，特别邀请到政信投资集团副总经理王利军先生，为大家深度解读“15号文”。 王利军表示，当前我国赤字率已经超出警戒线，隐性债务规模大，“15号文”的出台“恰逢其时”，对于金融风险扩大有较好的防范作用，并将促进城投公司加快转型发展。

“15号文”的出台“恰逢其时”

2020年中国财政政策执行情况报告显示，2020年赤字率为3.6%(超出警戒线3%)，赤字规模达到3.76万亿元。2021年赤字率调整为3.2%，今年我国赤字规模为3.57万亿元。 同时，地方政府隐性债务规模也在不断增长。根据IMF测算，2019年我国地方政府隐性债务规模达42.17万亿元，几乎是当年显性债务(21.31万亿元)的两倍，当年的地方政府负债率累计达247%。如何防范化解地方政府隐性债务风险，是防范金融风险的重点。 王利军表示，从宏观债务率、财政赤字率、地方政府负债率等角度看，“15号文”的出台“恰逢其时”，从银行保险机构入手，抓住资金源头，压实银行保险机构和地方政府责任，严禁新增地方政府隐形债务，有序疏导存量债务退出，严格依法问责机制，为防范金融风险进一步扩大，维护金融安全起到了核心作用。 那么“15号文”从那些方面规范了城投公司业务，又会对城投公司的政信业务产生什么影响?

“15号文”后城投公司如何融资?

据了解，在严禁新增隐性债务方面，“15号文”提出“对承担地方政府隐性债务的客户，银行保险机构应遵守以下要求：一是不得新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资。二是不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套融资”。 王利军表示，城投“借新还旧”已经持续多年，债务结构与期限错配问题严重，潜在风险指数明显提升。“15号文”将促使城投公司去杠杆、打破以旧借新的融资方式。 那么未来城投平台应该如何融资呢? 王利军表示：首先，在城投转型、隐性债务置换后，通过财政支持与城投运营，逐渐优化债务结构，并降低债务风险;其次，未来几年城投公司的发力点在于监管资金流入的用途、促进城投的投资效率、降低表外融资等不可控因素，依托重点工作领域的职能、投入产出资金自平衡的项目，来获取资金的支持;再次，对于一些资信等级不高、债务率较低的地区，在完成市场化转型后，能够在公开途径获得的融资反而可能有所增加，因此一些发展滞后的、债务率较低的、但有真实投资需求的中小平台可以加强市场化的融资，获取发展资金。

“15号文”后城投公司如何还债?

在存量隐性债务化解方面。“15号文”要求优先化解期限短、涉众广、利率高、刚性兑付预期强的债务，防范存量隐性债务资金链断裂的风险;要求融资平台公司提供存量隐性债务化解方案，逐笔明确还款日期、还款金额和偿债资金来源，及时采取追加合法担保等风险化解措施。 由于城投的融资渠道出现了明显的收窄。由此，市场十分担心城投债务的问题，认为净融资额的下降可能会引发债务风险。那么，如果城投公司真的要开始还钱了，钱从哪里来呢? 王利军为城投平台指出三种解决方案： 一是隐性债务置换。一部分城投债务已经纳入政府隐性债务管理平台，会逐渐通过债券置换、财政资金偿还或市场化置换等方式予以解决，实现政府杠杆率与城投债务率的共同降低。 二是地方金融资源流入。近期新的地方银行正在密集组建，央行也开始着手解决地方金融资源不平衡的问题，使得一部分地方银行可以为地方城投提供阶段性的支撑，避免出现流动性危机。 三是市场化业务的注入。近期城投正在进行新一轮转型，转型后的平台可以进一步承接政府购买服务、PPP业务、特许经营项目等业务，尤其是近期的城市更新、片区开发、乡村振兴等领域，都能够让城投作为领域内的市场化运作平台获得更多的主营业务收入和现金流量。

“15号文”后城投公司未来如何发展?

在强化地方政府债务风险管理方面，“15号文”明确要定期进行融资平台公司风险评估，按照穿透式管理和实质重于形式的集中审批和管理，严格不同层级的审批权限，落实授信管理问责机制;要优化风险管控措施和控制流程，加强对融资平台公司融资业务的集中审批和管理，严格不同层级的审批权限，落实授信管理问责机制。 针对这种情况，王利军表示，未来城投公司想要获得深入发展，必须理顺自身和政府以及市场的关系，加快转型，提升自身品质。 在理顺市场关系，确立市场主体方面。王利军表示，城投公司长期在政府的支配下从事基础设施建设和公用事业服务，政府既是城投公司的股东，又是城投公司的核心客户，城投公司既要理顺与政府的管理和业务关系，又要获得政府对企业转型的支持。需要建立一种政企的“契约”关系，为“自主化决策、市场化运行、企业化管理”奠定基础，还要充分整合平台公司，对一些城投公司要充分撤销、合并，集中优质资源做大、做强、做优城投公司。

在认清形势，转型城市运营方面，王利军表示，城投公司长期参与城市开发，拥有大量项目经验和城市资源，可充分整合自身资源，从城市建设者、开发者向城市运营商转变，这既能创造出稳定的运营收入和现金流，促进公司转型升级，又能服务于城市发展。 在主动服务，培育产业发展方面，王利军表示，城投公司要加大产业引入力度，择优导入优质的运营商、投资商、开发商共同参与新城市的投资、建设、运营、管理，打造“城市合伙人”体系，真正实现城市有机更新。 在规范建设，提升城市品质方面，王利军表示，当下我们面临过重的负债、过高的房价、过剩的商铺、过重的污染等问题，未来城市建设应该注重解决历史遗留问题，更加注重品质的提升。一是要持续做好隐性债务化解工作，不留隐患;二是要量力而行，应用真PPP模式;三是逐步推行资产证券化，盘活存量资产。 王利军表示，从长期来看，“15号文”的落地，将促成城投平台在监管的框架内健康发展。防范风险，强化监管，有助于城投债在经济深化改革方面持续发展。这是激发城投平台有序融资的根本之策，再加上下半年央行降准政策落地，1万亿人民币投放于市场，信贷供给能力的增加更能降低地方政府融资成本，促进城投债规模的扩大。相信随着监管更加深入地方隐性债务的防范和化解中，城投债将会更加受到投资者和市场的欢迎。