吴亚平(国家发改委投资研究所体制政策研究室主任)

 

《战略赋能—产城融合》

 

 

我向大家报告一下我对产城融合的一点理解，不对之处，请大家予以批评。

 

产城融合是什么?我理解的产城融合属于一个城镇的融合开发项目，是推进新型城镇化发展的重要载体，是类似于我们说的片区的综合性开发。如果说涉及到区域的综合开发，一定会有很多的功能。首先，产业是基础，一定要赋予产业功能。第二，有城镇功能，这样才能融合，要有人住，一定要提供生活生产的功能。第三个功能，是生态。不能只是城市、产业，不宜居。这三个功能是比较基本的功能。

 

产城融合项目主要采取PPP模式，有突出优势：

 

第一，PPP有融智的功能，有助于弥补政府在城镇、社区功能的定位，生态建设，特别是产业选择、招商引资的短板。我们看到政府主导的产城融合项目，政府把大的框架、基础设施建好了，但是里面空空如也。而PPP模式能发挥社会资本在智力、人才方面的优势。

 

第二，PPP模式有资源整合功能。采用PPP是对产业、城镇、生态功能的整合。社会资本自己会考虑区域产业的发展，城镇功能的构建，生态功能的提升。

 

第三，PPP模式有融资功能，由社会资本投资，社会资本后面有大堆资源，产业资源、企业资源、人才资源，虽然是一个主体来做，但是后面有可能是社会资本联合体，可能会带来很多可以移植到项目里面来的资源。

 

以上是我认为产城融合项目，应该采取PPP模式的几点理由。

 

下面跟大家具体报告产城融合项目围绕着全生命周期的具体投融资要点。

 

我们看一下入库，入库是政府补贴、付费的前提，这是前提条件。有一些负面清单是不可以的。还要履行审批核准备案手续，这也是前提。资产评估、PPP的实施方案、论证与审查也要过，这是去年以来我们做合规审查比较重要的一个方面。PPP项目建设成本不参与绩效考核，30%，这算是一个新的规定，新的红线，只有满足这些条件之后，才能入库，或者才不会被清库。

 

我们看一下PPP前期论证，PPP项目有两个非常重要的可行性论证，一是项目本身的PPP论证，项目建设必要性、项目可行性，包括技术可行性和经济合理性。回答PPP模式的可行性问题，包括项目实施方案，包括PPP模式可行性和可操作性，包括风险分配机制、投融资方案、投资回报机制、社会资本方准入条件、合同体系及PPP合同主要内容。这是交易。分配方式是政府与社会资本方的分配，所有的实施方案里面，每一块内容写的都是交易，怎样完善交易方案。这是物有所值评价。

 

二是PPP财政承受能力论证，所有PPP项目财政支出不得超过年度公共预算支出10%。

 

投资回报机制，怎样强调都不为过。我个人理解，最好还是按股分红。做一个投资项目，不仅仅要受制于PPP政策，还有国资、财政方方面面的政策。

 

我们再看退出机制。PPP是给社会资本进入基础设施领域开一个通道，资本一定要有流动性。怎样流动呢?我们一定要有退出机制，这样才会形成闭环。要给社会资本建立比较规范的退出机制。发改委与财政部都在努力，出台了资产证券化政策，这是比较合理的一种方式。

 

我们再看可融资性。金融资本提前介入PPP的前期工作，让金融资本对回报的诉求和对风险控制的诉求在前期方案里面体现。这样项目比较容易成功实现投融资落地。在相对落后的地区，我个人建议可以请金融资本帮政府推荐产业资本。

 

我们再看一下部门联审。PPP项目牵头，如果本地是由发改部门牵头，由发改部门做联审。如果由财政部门牵头，财政部门与专业部门联审。首先解决的都是合规性的问题，比如说税收政策能不能给，土地能不能出租、协议出让，不走招拍挂。价格是否可以走市场定价?税收能否减免?专业的人做专业的事，让各个相关的部门就PPP实施方案提意见，政府给什么样的资源、资产，以及怎样的政策，土地、税收、价格政策，大家相对来说就可以直接回答这个问题了。如果引入第三方评估，请第三方机构评估实施方案。

 

我们再看一下规范项目的招标采购。如果社会资本方通过招标方式选，选完之后可以直接做设计、社会供应，不需要第二轮招标。我们现在有很多PPP项目是通过磋商，不是招标方式选投资人，由投资人自己做施工。这样从招投标法角度有违法嫌疑。

 

PPP项目融资责任。不管政府是否占股份，政府不都能担保，金融机构不得要求政府及其所属部门出函，不得要求人大出决议，这是违法的。

 

第二方面跟大家报告一下PPP的项目回报机制，PPP文件里面规定了三类机制。如果一个项目可以找到第三方付费，完全颠覆了传统的公建公营模式的商业模式，投建运都是政府或者使用者掏钱。所以我个人觉得PPP政策下一步要完善，要有这样的导向，鼓励第三方付费。第三方付费确实可以想很多的办法，比如说广告权、冠名收入、停车收费、配套商业设施租赁、立交桥下面停车收钱，以及资源再利用。如果PPP项目中含有这样的模式，可以作为首选。

 

我们看一下产城融合项目的主要风险：第一，政策风险较大。第二，征地拆迁。产城融合项目是片区开发，或多或少有征地拆迁安置补偿。我觉得应该是存在的比较大的风险。还有建设风险大，一般项目都有这样的风险。房地产开发风险也大，就目前来讲，我觉得房地产开发有比较大风险。还有产业发展制约，经济下行时期招商引资会存在比较大风险，还有现有的传统产业存在产业周期的问题，所以产业发展是非常大的问题。

 

PPP项目的风险集中在建设期与试运营期。真正到了正常运营两年之后，大量的风险都被释放了。风险分配有三条基本原则。第一，谁最有控制力、控制成本最低，由谁承担。第二，收益与风险对等，任何一方的风险都要与收益匹配。第三，任何一方承担的风险都要有上限。这是大概的项目风险分担机制，最重要的是后面，我们要分析风险的影响，识别哪些风险因素对项目成功，有什么样的影响。要列一些影响项目成败的主要风险，再来看由谁来承担，这是比较重要的。要告诉地方政府，这样的风险影响由谁承担比较合适。特别是由政府承担的风险，政府怎么承担，要做好准备，在合同当中要写清楚。

 

最后，我跟大家汇报我心目中成功PPP项目的标准。第一，PPP是一个多赢项目，政府出资不多，债务负担不重，有支付能力。第二，站在社会资本角度，投资回报可以顺利获得，且相对稳定并可预期，同时风险可控。做PPP不一定追求非常高的回报，最重要的是回报可以拿到。第三，站在消费者与使用者的角度，付费与价格可接受;项目自身持续、安全运营，产出有保障，这也是PPP项目的目标。第四，以上三点的实现需要项目信息公开透明、政府监管和社会监督有效。做好这几点，我觉得这样的项目应该被点赞。